構建城市雨水系統(tǒng)是一個巨大的系統(tǒng)工程,，應堅持因地制宜,、生態(tài)優(yōu)先、規(guī)劃引領的原則,，依靠完善的法律法規(guī)體系保障，可持續(xù)的技術與標準系支撐,，多專業(yè)的協(xié)同配合以及全社會的廣泛參與,。

 

   一、城市雨水系統(tǒng)的內(nèi)涵與分類

   城市雨水系統(tǒng)可以概括為：為了實現(xiàn)緩解城市內(nèi)澇,，消減城市徑流污染,、節(jié)約水資源、保護和改善城市生態(tài)環(huán)境,、使城市開發(fā)過程中水文影響最小等目標,，通過自然和人工方式進行的“滲、滯,、蓄,、凈、用,、排”等工程性措施與非工程性措施組合的城市雨水綜合控制利用與管理系統(tǒng),。它是城市水系統(tǒng)的重要子系統(tǒng)，也是城市基礎設施建設的重要組成,。多目標雨水系統(tǒng)具有綠色生態(tài),、多尺度、多目標,、追求良性水文循環(huán)等特征,，這源于對城市雨水問題根源的準確把握，即傳統(tǒng)單一排放模式對“降水—滲透—徑流—蒸發(fā)（蒸騰）”自然水文循環(huán)過程的破壞,。城市雨水系統(tǒng)涉及水環(huán)境,、排水防澇、防洪等各個方面,，應明確職責劃分,，建立相關職能部門協(xié)同管理機制，有條件的可采取集中統(tǒng)籌管理的模式，提高城市雨水管理的效率和效果,。

 

   不同的設計目標就會構成不同的雨水控制利用與管理子系統(tǒng),，根據(jù)應對暴雨事件的大小，可分為低影響開發(fā)雨水系統(tǒng)（微排水系統(tǒng)）,、城市管渠系統(tǒng)（小排水系統(tǒng)）及超標雨水徑流排放系統(tǒng)（大排水系統(tǒng)）,。根據(jù)控制對象，可將其分為水量控制系統(tǒng)和水質控制系統(tǒng) ,；根據(jù)其系統(tǒng)目標,，可分為排水防澇系統(tǒng)、徑流污染控制系統(tǒng),、雨水集蓄回用系統(tǒng),、綜合管理系統(tǒng)等 ；根據(jù)措施類型的不同,，可分為工程性措施和非工程性措施兩類,。具體城市、區(qū)域或項目的雨水控制利用系統(tǒng)方案制定時,，一定要結合城市水資源和水環(huán)境特征，綜合考慮多個子系統(tǒng)之間的關系和優(yōu)先次序,，這樣才能使城市雨水控制利用系統(tǒng)作為水環(huán)境保障和生態(tài)保護的重大戰(zhàn)略發(fā)揮作用,。

 

   二、多目標雨水系統(tǒng)的構建與管理

  1,、技術理念

   縱觀發(fā)達國家城市雨水管理系統(tǒng)的發(fā)展歷程,，城市雨水管理模式或理念大體經(jīng)歷了“雨水排入溝渠的治水階段→雨水排入管道的排水階段→雨水管道分流階段→減少雨水排入管道的減排階段→控制雨水不引起洪澇災害的防澇階段→防治洪澇的同時控制水質的控污階段→考慮雨水設施的生態(tài)性能階段→雨水作為流域尺度控制階段→綠色和安全消納及排放雨水的綜合階段→恢復最初自然水文循環(huán)的可持續(xù)階段”的轉變過程。而海綿城市建設試點及我國雨水管理系統(tǒng)的發(fā)展呈現(xiàn)出由雨水管道分流階段直接到恢復最初自然水文循環(huán)的可持續(xù)階段的跨越式發(fā)展特點,，此舉措開辟了中國雨水行業(yè)發(fā)展的新時代,，但無疑也會遇到巨大的挑戰(zhàn)。

 

   在跨越式發(fā)展過程中,，面對恢復最初自然水文循環(huán)的可持續(xù)發(fā)展階段即海綿城市建設這一全新的理念,，需要充分理解海綿城市的重要概念與內(nèi)涵。根據(jù)當?shù)靥攸c,，通過源頭—中途—末端的綠色基礎設施與灰色基礎設施相結合,，綜合實現(xiàn)徑流總量控制、徑流污染控制,、內(nèi)澇控制等多目標,。雖然目前部分法規(guī)、標準對徑流污染控制,、生態(tài)環(huán)境保護有所涉及,，《海綿城市建設技術指南—低影響開發(fā)雨水系統(tǒng)構建（試行）》提出了“徑流總量控制—徑流峰值控制—徑流污染控制—雨水資源化利用”等多重目標，但在當前重點解決城市內(nèi)澇問題的大背景下,，排水防澇仍是城市雨水管理的核心目標,，在此次海綿城市建設試點城市申報中,，也將“城市發(fā)展對排水防澇基礎設施建設、調(diào)蓄雨洪和應急管理能力需求強烈”作為申報的主要資格審核條件,。

 

   現(xiàn)代城市雨水系統(tǒng)的技術措施應改變以往產(chǎn)流后再采用終端管渠系統(tǒng)轉輸這種單一的做法,，將源頭、匯流,、終端等多層次技術措施相結合,。在上游場地或各子流域內(nèi)，首先應采取分散式源頭減排措施,，增大就地入滲和蓄存回用量,，延長徑流排放時間 ；在轉輸過程中可對雨水進行截污,、調(diào)蓄,、滯留、凈化,、滲透或將雨水調(diào)蓄處理后再排放或利用 ,；在雨水系統(tǒng)的終端，可采取轉輸,、多功能調(diào)蓄或根據(jù)情況采用必要的凈化措施,，去除雨水中的污染物，再排放水體或進行回用,。

   在確定區(qū)域采用的技術措施前,，應充分理解狹義與廣義LID 的區(qū)別。狹義的 LID 主要關注二級開發(fā)地塊,、道路,、綠地、廣場等自身徑流雨水的控制,，以小型分散的源頭控制設施為主,，主要控制高頻率的中小降雨事件，應對大流域,、特大暴雨事件的能力不足,，很多時候需結合紅線內(nèi)與紅線外、源頭與末端,、小型與大型設施進行綜合控制,。因此，《指南》將 LID 拓展為廣義的 LID 雨水系統(tǒng),，即符合 LID 理念的各種尺度和類型的設施的整體,。廣義的 LID 雨水系統(tǒng)是城市內(nèi)澇防治系統(tǒng)的重要組成部分，也是海綿城市建設的主要內(nèi)容。在確定海綿城市建設方案時,，首先要對基礎數(shù)據(jù)進行充分的收集和分析,，掌握技術指標分解等分析方法，充分利用城市綠地,、水系等自然空間來實現(xiàn)整個區(qū)域的控制目標,。而對實施過程中的具體問題，應因地制宜,，如未建或待建的新城區(qū),，可通過在施工圖設計階段融入海綿元素，對道路,、小區(qū),、水體等進行相應設計，綜合實現(xiàn)新區(qū)海綿城市建設目標 ,；對建成區(qū),，可在傳統(tǒng)排水規(guī)劃中合理納入防澇和低影響開發(fā)雨水系統(tǒng)建設相關的新內(nèi)容，來進行補充和完善,。但對已建城市面臨的城市綠地,、地面及地下空間條件限制，如何權衡好各方面的利益,，將現(xiàn)有落后,、老化、低標準的雨水基礎設施和密切關聯(lián)的城市道路,、綠地,、建筑及水系等進行全面的提標改造,，實現(xiàn)全面修復城市的海綿功能,，也是一項非常巨大的挑戰(zhàn)。

 

   2,、管理制度

   隨著城市雨水管理理念由峰值控制向源頭減排轉變,，雨水管理標準體系也應由峰值流量向污染物和徑流體積控制轉變，基于徑流體積的水文方法應是多目標城市雨水系統(tǒng)的核心,。而《指南》及北京《雨水控制與利用工程設計規(guī)范（D B11/685-2013）》均提出了年徑流總量控制率指標,，邁出了雨水總量減排的重要一步。

   為了實現(xiàn)區(qū)域的年徑流總量控制率,，就需根據(jù)當?shù)氐牡匦?、地貌、水文特點確定低影響開發(fā)雨水系統(tǒng)的規(guī)劃控制目標,、指標,、落實要點及技術路線，有條件的城市宜編制基于低影響開發(fā)理念的“雨水控制利用專項規(guī)劃”。2014 年部分城市排水防澇綜合規(guī)劃的主要內(nèi)容,、技術路線,、關鍵措施的科學性和合理性以及與《指南》要求的銜接程度等方面參差不齊，甚至有很大的差距?，F(xiàn)代雨水管理是系統(tǒng)工程,，無論是雨水控制利用專項規(guī)劃、排水防澇綜合規(guī)劃還是一些城市已經(jīng)編制或正在編制的低影響開發(fā)規(guī)劃,、雨水利用規(guī)劃等,，都應以解決復雜的雨洪綜合問題為出發(fā)點，政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各職能部門,、各專業(yè)共同完成,。但在項目實施過程中由于涉及不同部門和專業(yè)的權力和責任范圍，難以避免權力和利益的沖突,，最終使得方案難以落地,。而海綿城市建設打破傳統(tǒng)專業(yè)的束縛，使得城市規(guī)劃,、建筑,、園林景觀、道路和市政排水相關專業(yè)和部門高度協(xié)作,。這對規(guī)劃編制技術人員的綜合素質,、各部門各專業(yè)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力及相關數(shù)據(jù)信息的積累等有更高的要求。

 

    城市人民政府作為落實建設海綿城市的責任主體,，應統(tǒng)籌協(xié)調(diào),，在各相關規(guī)劃編制過程中落實低影響開發(fā)雨水系統(tǒng)的建設內(nèi)容；城市建筑與小區(qū),、道路,、綠地與廣場、水系低影響開發(fā)雨水系統(tǒng)建設項目,，應以相關職能主管部門,、企事業(yè)單位作為責任主體，落實有關低影響開發(fā)雨水系統(tǒng)的設計,。城市規(guī)劃,、建設等相關部門在進行具體設計時應在施工圖設計審查、建設項目施工,、監(jiān)理,、竣工驗收備案等管理環(huán)節(jié)加強審查，確保海綿城市—低影響開發(fā)雨水系統(tǒng)相關目標與指標落實,。

 

 

    雨水基礎設施建設的投融資

   傳統(tǒng)的雨水基礎設施建設項目投資主要以政府投資為主,，企業(yè),、社會參與較少，政府負債較多,。在第一批試點的海綿城市建設中,，中央財政將連續(xù)三年給予 4～ 6 億元 / 每年的支持，其余資金通過社會,、企業(yè)融資共同合作籌措,。這種 PPP 投融資模式通過政府、企業(yè),、社會的合作模式,，調(diào)動了企業(yè)、社會參與城市基礎設施等有一定收益的公益性事業(yè)投資和運營建設的積極性,，促進政府從以往單一年度預算收支管理,，逐步向中長期財政規(guī)劃和“資產(chǎn)負債管理”轉變。

 

   同時,，可以引入市場競爭激勵機制,，通過在公共服務的供給主體間引入競爭機制，提高地方政府債務的透明度,。此外,，通過出臺雨水排放收費政策，建立科學的績效考評與激勵政策,，可極大推動 PPP 模式在新型城市雨水系統(tǒng)的建設領域的應用,。可以說,，PPP 模式不是單一的融資手段,，更是一種創(chuàng)新的管理方式。

 

   根據(jù)建設項目的類別可以采取不同融資模式,，如雨水集蓄利用,、多功能調(diào)蓄公園、生態(tài)停車場等項目可提供新增水資源供給量,、門票,、停車收益等,，此類項目可通過授予社會資本特許經(jīng)營權的方式按照 B O T 模式推進,。而沙坑、河湖水系的雨水功能性景觀提升及生態(tài)修復工程,，雖然不具備使用者付費基礎,，但此類改造工程可帶動周邊地價升值，政府可通過土地出讓金收入逐年償還社會資本金,，并與社會資本共享土地增值收益,。再如建筑與小區(qū)低影響開發(fā)建設與改造工程,、城市綠色道路建設與改造工程等非經(jīng)營性項目可通過政府購買服務，采用建設 BO O ,、委托運營等方式推進,。此外，通過出臺雨水排放收費政策,，建立科學的績效考評與激勵政策,，可極大推動 PPP 模式在新型城市雨水系統(tǒng)的建設領域的應用。

 

   雖然目前 PPP 模式的發(fā)展得到推崇,，但在現(xiàn)有形式下,，政府職能改革尚未完全到位，政府職能越位,、缺位問題依然存在,，部分行政部門的長官意識依然很強，政府和私營部門在合作過程中往往不是處于平等的地位,。一些地方政府很可能利用其強勢地位,，將更多的責任甩給私營部門，使私營部門承擔的風險和所得回報失衡,，投資者失去信心,，最終合作失敗。如何協(xié)調(diào)好政府與企業(yè),、社會的關系,，合理使用這筆資金在有限時間內(nèi)完成規(guī)劃范圍的改造是一項巨大的挑戰(zhàn)。

 

   隨著《指南》的頒布及海綿城市建設試點工作的深入開展,，很多城市正積極地編制實施計劃,，而海綿城市跨越式發(fā)展可能導致地方單位短期內(nèi)對海綿城市建設技術知識的缺失，前期調(diào)查研究資料,、經(jīng)驗積累不足,，專業(yè)人員對城市現(xiàn)代雨洪管理中出現(xiàn)的新概念、新技術,、新標準等理解不夠,，導致在項目落實過程中遇到困難。很多人會疑惑,，面對已建成區(qū)落后,、老化的管道系統(tǒng)的提標改造，究竟是采取“滿城挖”式的整體重建方式還是通過應用模型進行內(nèi)澇風險評估,，采取源頭控制,、路面改造、局部調(diào)蓄等或綜合性措施來實現(xiàn),？在面對老舊城區(qū)居住小區(qū)改造時,，本身小區(qū)在建設過程中就雨污合流,，可能不存在分流制雨水管線，那么道路進行分流制改造后是否能達到預期效果,？再如未來中國城市雨水系統(tǒng)管理究竟是走以灰色基礎設施為主還是以 LID 等綠色基礎設施為主,、或二者結合的路線，它們之間究竟是什么關系等等,。如果對這些普遍問題缺乏正確的認識,，同時對全新的技術、全新的指標,、全新的計算方法,、模型工具的應用如果缺乏清晰的理解和掌握，不僅會導致初步規(guī)劃設計的錯誤,，同時也會使得工程實施方案難以落地,，從而使得項目無法達到既定目標，不能解決綜合雨水問題,。

 

   因此,，海綿城市建設技術的推行，需要專業(yè)的技術人才隊伍,。國家或地方應積極開展海綿城市建設技術培訓,、水文學基礎教學、模型工具的應用培訓等,，在學校的課程中增加相應的雨水課程的教學,，積極培育專業(yè)人才參與到實際工程項目，加強對公眾的雨水理念的宣傳教育,。除此之外,，在技術人員具備一定專業(yè)知識的同時，施工人員也應對施工方法掌握與熟悉,，同時施工質量與運營維護也非常重要,，綠色雨水基礎設施主要通過提供調(diào)蓄空間、為雨水回補地下水提供滲透路徑等方式實現(xiàn)徑流總量,、峰值及污染控制,，粗糙的施工及運行過程中沉積物的累積等不僅會造成設施調(diào)蓄空間、滲透能力大打折扣,，而且也會影響設施的景觀效果,、水質凈化能力和公眾接受度。保障施工質量,，除應建立針對低影響開發(fā)雨水系統(tǒng)的質量控制與檢驗制度外,，雨水產(chǎn)品與設施的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展也是重要的方面,，可一定程度上彌補施工水平的不足,。對于低影響開發(fā)設施的運營管理,，除強化政府監(jiān)管外，加強綠色雨水基礎設施信息公開與宣傳,，提高公眾參與監(jiān)督,。

 

   城市雨水系統(tǒng)是一個巨大的系統(tǒng)工程，應從傳統(tǒng)的單一排放目標向徑流總量控制,、徑流峰值控制,、徑流污染控制、徑流雨水資源化等多目標轉變,。應根據(jù)當?shù)亟涤晏卣?、水文地質條件、徑流污染狀況和水環(huán)境突出問題,、內(nèi)澇風險控制以及雨水資源化利用需求等,，有所側重地確定雨水系統(tǒng)的控制目標。就目前形勢來看,，海綿城市建設具有很好的發(fā)展前景,，面對新的機遇與挑戰(zhàn)應該重點抓技術理念、管理制度,、政策法規(guī),、雨水基礎設施建設的投融資、人才培養(yǎng)等幾個關鍵問題,。面臨多種需求的地區(qū),，應結合空間條件、經(jīng)濟合理性等因素,，統(tǒng)籌考慮多目標的綜合實現(xiàn),，通過多部門多專業(yè)的協(xié)同配合以及全社會的廣泛監(jiān)督參與來共同促進海綿城市建設向前發(fā)展。